江小涓:数字时代政府治理的机遇和挑战

“数字中国产业发展联盟”由中国信息通信研究院联合60余家产学研用相关单位共同发起成立。联盟立足于打造政府和产业界的沟通交流平台、数字中国各领域的跨界融合平台、大中小企业融通发展的有效对接平台,集众力、汇众智,研究重大问题、总结发展经验,支撑政府决策、服务产业创新。2019年1月22日,“数字中国产业发展联盟成立大会暨高峰论坛”在中国信息通信研究院召开。第十二届全国政协副主席、国家电子政务专家委员会主任王钦敏出席大会并致辞,工业和信息化部副部长陈肇雄出席会议并发表重要讲话。来自工业和信息化部相关司局的领导以及高等院校、科研院所、行业协会、企业的专家和代表共200余人,围绕“发展数字产业,建设数字中国”主题展开热烈讨论。

数字中国产业发展联盟专家委副主任、清华大学公共管理学院江小涓院长发表了题为“数字时代政府治理的机遇和挑战”的主旨演讲。主要观点如下:

网络和数字技术的变革,深刻地影响了政府和市场划分这一基础性的制度问题,带来了一系列的机遇和挑战。政界、商界和学界必须积极面对并理解这一基础性的变化,理清各自定位,加强协同治理,共同推进数字中国的建设。

一、政府和市场边界正在发生变化

首先,从两个案例来看政府和市场的边界如何发生变化。一是以智慧城市的建设为例看,企业正踏入公共领域。关于此类问题,有三组视角的解读,第一组从政府的角度出发,认为依托新技术可以更好地治理城市,公私合作有了新的模式,企业能够参与到公共服务中来。第二组从产业的角度出发,认为大数据商业开发的前景广阔,物联网有了巨大的平台,企业的营销将更为精准。第三组则持怀疑的态度,认为企业获取了大量的公共数据,令公民行踪处处可觅,私人数据未经许可即使用,企业对公共领域的介入激发了很多讨论。二是以新兴技术应用为例看,企业主动要求政府介入其内部管理。阿里巴巴开发了基于区块链的一个系统,该系统允许第三方管理力量在智能合约发生非法活动时进行干预。这种设计改变了过去企业极力避免政府干涉自身经营管理的做法,开始主动要求政府参与监管。

上述两个案例表明政府和市场间边界正在发生变化。这些变化中有两类值得重点关注, 第一是政府和市场的边界发生移动,第二是催生出边界模糊的新领域。

二、政府和市场边界移动带来四方面影响

一是企业进入公共服务。在传统时代,公共服务是低效率、高成本的,它需要生产者和消费者面对面、同时同地,劳动生产率无法提高。但是,在网络和技术环境下,许多公共服务的性质发生了极大变化,规模经济和范围经济极为显著,政府的公共服务可以通过互联网空间来实现,企业也可能从中找到可持续的商业模式。

二是企业参与市场监管。市场监管原本是政府的重要职责,但平台型企业产生后,在政府和市场之间加进了“平台”这个跨界组织形态,形成了局部市场。平台上要处理的纠纷和各种问题数量巨大,政府机构原有的监管力量远远不足,因此平台必须承担起协调和监管职能,成为局部的有形之手,参与市场监管。

三是自然垄断的监管难题。传统上政府裁定垄断需要状态和行为两个标准,包括企业具有市场控制力,同时其因规模大而获取不当利益。目前平台型大企业具有市场优势和影响力,但是否真正影响消费者利益却不好判断。在多边市场和免费服务的情况下,原有的标准受到了挑战,应该采取什么标准,是反垄断监管碰到难题。

四是政府不干预企业经营的观念产生变化。网络空间通达范围极广,形成了新的公共空间,政府的角色不能按照旧有政府是否干预企业的理念来认识,而应将其视为公共治理问题。互联网空间如何实现政府和企业的协同共治是个难题。目前这类监管问题尚以一事一议的形式在推进。

二、政府和市场边界模糊带来三方面问题

一是PPP涉及的数据资源授权问题。政府部门积累了海量的公共数据,是一种典型的大数据资源。开放这些数据、对数据价值进行挖掘,可以创造新的生产力,更有效提供公共服务。但与此同时,将很多市场主体和公民数据交给企业来评估使用,在法律上缺乏依据,如何划分责任边界,是数据资源开放过程中必须讨论的问题。

二是数据产业发展与个人数据保护的平衡问题。目前,是强调隐私保护还是强调数据利用是一个两难选择,各界观点不一。需要统筹考虑个人信息保护、技术和商业模式创新、竞争效率和产业安全等多个目标。

三是收入分配差距及保持社会公平问题。传统经济中,市场层次清晰,各类企业各得其所。在网络和数字产业中,略好一点的“供给”方即有可能实现赢者通吃,为创新者带来巨大收入,同时挤压其他竞争者的生存空间,带来收入分配差距。资本剥削劳动、食利者阶层、寻租等传统分析思路,都不适合用于描述这批财富拥有者。但是,保持社会收入相对公平是全社会的共同理念,是政府需要提供的重要公共产品。适用什么分配标准,如何保持社会公平,都存在挑战。

网络与数字时代,政府治理特别是政府与市场边界的划分是新的重要问题,需要加强对新的公共服务标准、新的利益权衡方式、新的监管准则的研究,从而提高我国政府治理水平服务,也为世界提供适用于数字时代的治理理论和经验。

校  审 | 陈  力、 珊  珊

编  辑 | 凌  霄

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